“Viele von uns verkennen die Einmaligkeit des Europäischen Projekts”
Heilbronn, 17. August 2017
Spätestens seit der Brexit-Entscheidung Großbritanniens befindet sich die Europäische Union (EU) in der Krise. Doch bereits seit 2009 ergaben sich im Zuge der Staatsschulden- und Eurokrise Zweifel an dem institutionellen und ideellen Rahmen der EU. Claus Pegatzky, Professor für öffentliches Wirtschaftsrecht, Regulierungsrecht und Europarecht an der German Graduate School of Management and Law (GGS), gibt eine persönliche Einschätzung zur Lage der EU und erläutert aus juristischer Sicht die Einschränkungen und Chancen für eine Weiterentwicklung.
Wie steht es aktuell um die Europäische Union?
Europa – zumindest die Europäische Union – befindet sich in der wohl tiefsten Krise seit der Unterzeichnung der Römischen Verträge vor 60 Jahren. Was mit der Brexit-Entscheidung der Bürger Großbritanniens schlagartig offenbar wurde, deutete sich bereits 2005 in Frankreich und den Niederlanden an. Die Abstimmungen dort bedeuteten das endgültige Aus für die politisch bereits beschlossene Verfassung für Europa. Auch die Art und Weise der Bewältigung der Staatsschulden- und Eurokrise seit dem Jahr 2009 rief einige Zweifel an der Belastbarkeit des vorhandenen institutionellen und ideellen Rahmens hervor. Mit der Flüchtlingskrise im Jahr 2015 hat sich dieser Befund noch verschärft. Mangelnder Respekt einzelner EU-Staaten vor grundlegenden rechtsstaatlichen Errungenschaften wie der Unabhängigkeit der Justiz oder der Freiheit der Presse und nicht zuletzt auch die jüngsten außenpolitischen Herausforderungen setzen die EU zusätzlich unter Druck. Europa als Idee einer institutionell verfassten Wertegemeinschaft scheint es gegenwärtig schwer zu haben, seine Bürger auf breiter Front zu überzeugen oder gar zu begeistern.
Quo vadis EU? Müssen wir angesichts der vielfältigen außenpolitischen Herausforderungen an die Gründung der “Vereinigten Staaten von Europa” denken?
Diese Option erachte ich aus Rechtsgründen für – zumindest derzeit – nicht realisierbar. Die Europäische Union ist zwar ein eigenständiger Rechtsträger, sie basiert aber auf keinem konstituierenden staatsrechtlichen Akt, sondern auf einer völkerrechtlichen Übereinkunft ihrer Mitgliedstaaten. Diese haben im Rahmen der Unionsverträge die EU als zwischenstaatliche Gemeinschaft gegründet und eine ganze Reihe von Zuständigkeiten auf die EU übertragen. Die EU kann und darf aber nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur handeln, wenn ihr für eine bestimmte Angelegenheit auch die entsprechenden Kompetenzen von den Mitgliedstaaten übertragen worden sind. Ist dies nicht der Fall, verbleiben die Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten. Würde die EU in diesem Bereich dennoch handeln, läge ein sogenannter ausbrechender Rechtsakt vor, der unwirksam wäre. Die EU kann sich also nicht selbst ihre eigenen Kompetenzen schaffen. Sie ist bislang nur ein Staatenverbund, aber eben kein Staat im Sinne des Völkerrechts, da es ihr an einer originären Staatsgewalt fehlt. Über ihre eigenen Organe könnte sich die EU daher auch nicht als Staat konstituieren.
Könnten die EU-Mitgliedsstaaten dann nicht eine weitere völkerrechtliche Übereinkunft schließen, die den Weg für die EU als eigenen Staat freimacht?
Grundsätzlich wäre dies in einigen Mitgliedsstaaten durchaus denkbar. Den deutschen Staatsorganen wäre jedoch die Mitwirkung an einem solchen Vorgang unter Geltung des Grundgesetzes verwehrt. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1993 in seiner Entscheidung zu dem Vertrag von Maastricht, der zur Gründung der EU geführt hatte, deutlich gemacht, dass es das demokratische Prinzip des Grundgesetzes verbiete, Aufgaben und Befugnisse des Bundestages in unbegrenzter Weise auf einen anderen Rechtsträger zu übertragen. In dem Urteil zum Vertrag von Lissabon aus dem Jahr 2009 hat das Bundesverfassungsgericht diesen Grundsatz bekräftigt und ausgeführt, dass die in Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegte Verfassungsidentität, also die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland auf einen demokratischen, föderalen und sozialen Rechtsstaat, allein zur Disposition der deutschen verfassungsgebenden Gewalt stehe. Danach ist es allen Staatsorganen verwehrt, über diese Verfassungsidentität im Wege einer Verlagerung von Hoheitsgewalt auf einen anderen Rechtsträger zu verfügen. Die Verfassungsidentität könnte auch nicht durch eine beliebige Mehrheit von Abgeordneten geändert werden, weshalb hier von einer “Ewigkeitsgarantie” gesprochen wird. Das Grundgesetz – zumindest in seiner gegenwärtigen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht – verbietet daher generell die Beteiligung deutscher Staatsorgane an der Transformation der EU zu einem originären Staat.
Ist die Vision eines Europäischen Staates damit von vornherein utopisch?
Nicht unter allen Umständen. Zumindest ist die Bildung einer verfassungsgebenden Versammlung auf europäischer Ebene und die anschließende Gründung eines europäischen Staates denkbar. Ein solcher Prozess müsste sich besonders streng an demokratischen und rechtsstaatlichen Regeln orientieren und zudem in besonderer Weise die Prinzipien der Gleichheit und Transparenz beachten. Aus Sicht des Grundgesetzes wäre dies allerdings ein revolutionärer Akt, da am Ende des Prozesses die Aufhebung der ursprünglichen Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und aller übrigen Länder stehen müsste. Wie wahrscheinlich ein solches Szenario allerdings ist, zeigen die Referenden in Frankreich und den Niederlanden, die im Jahre 2005 zum Scheitern der Verfassung für Europa geführt haben.
Inwieweit könnte eine Stärkung des Europäischen Parlaments gegenüber Kommission und Rat das vielfach beklagte Demokratiedefizit in der EU verringern?
Wir neigen meines Erachtens zu sehr dazu, die EU nach Kriterien, die weitgehend im 19. Jahrhundert für souveräne demokratische Staaten entwickelt wurden, zu beurteilen. Dies verkennt freilich die Einmaligkeit des europäischen Projekts. Natürlich bedarf die Ausübung von Hoheitsgewalt einer hinreichenden demokratischen Legitimation. Diese muss aber nicht unter allen Umständen und in erster Linie über ein Parlament vermittelt sein. Schauen Sie sich nur die USA oder Frankreich an, in denen der unmittelbar vom Volk gewählte Präsident eine ungleich stärkere Rolle als die jeweiligen Parlamente einnimmt. Auch auf der EU-Ebene ist es nicht das Europäische Parlament, das maßgeblich für die Vermittlung demokratischer Legitimation verantwortlich ist. Denn ihm kommt lediglich eine “stützende Funktion” zu, darauf hat nicht zuletzt das Bundesverfassungsgericht hingewiesen. Nach dieser Auffassung erfolgt die wesentliche demokratische Vermittlung auf europäischer Ebene durch die Rückkopplung des Handelns der europäischen Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten und die jeweiligen Staatsvölker. Diese werden im Wesentlichen im Rat repräsentiert. Aus diesem Grund besteht der europäische “Gesetzgeber” aus dem Rat und dem Europäischen Parlament gemeinsam. Würde man die Rolle des Parlaments zu Lasten des Rates verstärken, hätte dies nicht automatisch ein höheres demokratisches Legitimationsniveau innerhalb der EU zur Folge. Jedenfalls solange in Europa ein einheitliches Wahlvolk, europäisch ausgerichtete Parteien und ein allgemeines gleiches Wahlrecht nicht existieren, kann das Europäische Parlament nicht für sich in Anspruch nehmen, das maßgebliche Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes zu sein. Jede Verschiebung der kompliziert austarierten Balance zwischen den Organen der EU sollte daher mit großer Umsicht vorgenommen werden.
Welche weiteren Möglichkeiten zur Entwicklung der EU gibt es?
Zum einen sollte man über eine nicht unerhebliche Einschränkung der Zuständigkeiten nachdenken. So hat die EU in der Vergangenheit unter Berufung auf den einheitlichen Binnenmarkt Regelungen in praktisch allen denkbaren Betätigungsfeldern erlassen. Unabhängig davon, ob hierfür eine konkrete Kompetenzgrundlage bestand oder nicht. Ein Beispiel ist die EU-Medienrichtlinie, die in ihrer Neufassung selbst US-Streamingdienste wie Netflix erfasst und von diesen ein Kontingent europäischer Produktionen in Höhe von 30 Prozent verlangt. Dies erachte ich als einen klaren Eingriff in die Kulturhoheit der Mitgliedstaaten. Zudem sollte das in den EU-Verträgen ausdrücklich verankerte Subsidiaritätsprinzip, also die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der regionalen oder nationalen Ebene, deutlich ernster genommen werden, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Eine deutliche Verschlankung der europäischen Vorgaben scheint mir schon deshalb zweckmäßig, um dem Gefühl vieler Bürger einer zunehmenden Fremdregierung aus Brüssel entgegenzuwirken. Auf der anderen Seite sollte man aber auch an eine Ausweitung der EU-Befugnisse in den Bereichen denken, die national nicht mehr sinnvoll zu regeln sind. Der Umwelt- und Verbraucherschutz bietet sich hier an, aber auch der gesamte Bereich der Zuwanderung und des Asylrechts. Darüber hinaus könnte ich mir durchaus vorstellen, selbst sensible Bereiche wie Sicherheit und Verteidigung zumindest partiell auf die europäische Ebene zu verlagern. Was spräche denn gegen europäische Polizeivollzugsbeamte für bestimmte Bereiche der Schwerkriminalität? Auch ein europäisches Heer unter einem einheitlichen Oberbefehl schiene mir nicht der Untergang des Abendlandes zu sein.
Zur Person:
Claus Pegatzky ist Professor für öffentliches Wirtschaftsrecht, Regulierungsrecht und Europarecht an der GGS in Heilbronn. In seiner Forschung beschäftigt er sich u.a. mit den Aufgaben und Befugnissen der europäischen Institutionen. Aber auch aktuelle Fragestellungen des (deutschen) öffentlichen Wirtschaftsrechts stehen im Fokus der Arbeit des leidenschaftlichen Hobby-Kochs.
Die German Graduate School of Management and Law ist eine staatlich anerkannte private Hochschule, die von der Dieter Schwarz Stiftung gefördert wird. Sie ist international ausgerichtet und arbeitet weltweit mit führenden Universitäten in Forschung und Lehre zusammen. Im Zentrum von Lehre und Forschung steht die Entwicklung der Unternehmerpersönlichkeit und die Gestaltung von Innovationsprozessen. Die German Graduate School of Management and Law konzentriert sich auf berufsbegleitende Studienprogramme für Führungstalente und bietet Weiterbildungsprogramme für Führungsteams an.
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